Benahi Sistem Administrasi Kependudukan

Sebagai tindak lanjut dari terbitnya UU No 23/2006 tentang Administrasi Kependudukan (adminduk), DPRD Kota Bandung sedang membahas Raperda Penyelenggaraan Adminduk. Minimal ada 3 butir penting yang hendak ditegaskan dalam UU dan Raperda ini:  

  1. Memperoleh dokumen kependudukan (dokduk) adalah hak setiap penduduk; untuk itu Instansi Pelaksana wajib memberikan pelayanan yang sama dan profesional kepada setiap penduduk dan wajib menerbitkan dokduk dalam batas waktu yang telah ditetapkan. Sebaliknya, melaporkan peristiwa kependudukan dan peristiwa penting yang dialami adalah kewajiban setiap penduduk; untuk itu penduduk dikenai sanksi administratif berupa denda apabila tidak melaporkan kepada Instansi Pelaksana dalam batas waktu yang telah ditetapkan.
  2. Setiap penduduk wajib memiliki sebuah Nomor Induk Kependudukan (NIK) yang unik/khas, yang berlaku seumur hidup dan selamanya.
  3. Data penduduk yang dihasilkan oleh Sistem Informasi Administrasi Kependudukan (SIAK) dan tersimpan dalam database kependudukan dimanfaatkan untuk kepentingan perumusan kebijakan di bidang pemerintahan dan pembangunan.

Apa implikasi logis dari butir (1)? Penduduk tidak perlu mengeluarkan biaya untuk mendapatkan dokduk yang adalah haknya. Keruwetan prosedur dan ketidakjelasan biaya menjadi pemicu keengganan sebagian penduduk untuk mengurus dokduk selama ini. Panjangnya daftar persyaratan tak ayal membuka celah bagi aparat oportunis untuk menawarkan jalur “tembak” kepada penduduk yang “kepepet”, terutama “pendatang” dan “non-pribumi”, dengan biaya “aduhai”.

Akibatnya Pemkot tak pernah memiliki database kependudukan yang valid. Sebagai kota jasa, tingkat mobilitas penduduk keluar masuk Bandung sangat tinggi. Proses pengurusan yang mudah dan murah, serta sikap proaktif kecamatan/kelurahan untuk “mengejar” pemutakhiran data penduduk, akan menumbuhkan kesadaran penduduk untuk wajib-lapor. Bila biaya pembuatan dokduk digratiskan, berarti Pemkot telah mendahulukan kepentingan memiliki database yang valid dibandingkan kepentingan menambah retribusi daerah.

Apa implikasi logis dari butir (2)? Pertama, tidak ada lagi penduduk yang boleh memiliki lebih dari 1 KTP atau terdaftar di lebih dari 1 KK. Pidana penjara maksimal 2 tahun dan/atau denda maksimal Rp 25 juta menanti penduduk yang melanggar aturan ini. Kedua, penduduk yang belum memiliki NIK harus bersiap-siap mengalami kesulitan dalam mengurus dokduk, paspor, SIM, NPWP, sertifikat tanah, dll. Ketiga, KTP nantinya dapat dibuat multifungsi, misalnya sebagai kartu tanda pemilih dalam pemilu/pilkada atau kartu identifikasi warga tidak mampu/miskin (pengganti SKTM).

Apa implikasi logis dari butir (3)? Aplikasi SIAK yang dibangun Pemkot harus dapat menyediakan data dan informasi kependudukan yang akurat, lengkap, mutakhir, dan mudah diakses. Untuk itu, penyelenggaraan SIAK secara online sudah tak dapat ditawar lagi. Ini menjadi salah satu point krusial yang diatur dalam Raperda. Penegasan ini merupakan muara dari beberapa fakta “kelabu” yang ditemukan DPRD di lapangan.

Pertama, belum ada integrasi data antara semua SKPD yang menggunakan data kependudukan dalam menjalankan tupoksinya, seperti Bappeda, Disdik, Dinkes, Dinsos, BPPKB, dengan Disduk. Integrasi dan koordinasi menjadi dua kata yang mudah diucapkan, tetapi sulit dilakukan, sehingga kesamaan kata mengenai statistik kependudukan kota masih fatamorgana. Contoh, dalam LKPJ Walikota 2003-2008, data jumlah keluarga prasejahtera menurun, sementara jumlah keluarga miskin meningkat.

Kedua, kegiatan pembangunan dan pengoperasian SIAK terpadu tahun 2007 belum mampu mewujudkan SIAK-online antara Disduk dengan seluruh kecamatan, padahal anggaran yang telah dikucurkan (Rp 2 M lebih) sebenarnya lebih dari cukup untuk mewujudkan hal itu. Apalagi Bakominfo (d/h KPDE) telah membangun jaringan komunikasi data wireless via tower yang menghubungkan semua kantor kecamatan dengan Balai Kota dan Kantor Disduk.

Ketiga, kegiatan pengembangan database kependudukan tahun 2007 yang menelan biaya Rp 7 M ternyata tak mampu menghasilkan database yang valid dan handal. Kasus-kasus pada DPT Pilgub Jabar dan Pilwalkot Bandung 2008 menunjukkan lemahnya database tersebut, sekalipun telah dilakukan proses coklit berbulan-bulan. Besarnya selisih data sebelum dan setelah coklit (± 400.000 jiwa), menunjukkan buruknya kualitas data selama ini. Bahkan inspeksi pansus LKPJ 2007 terhadap aplikasi SIAK plus, yang menjadi bagian dari proyek 7 M ini, berbuah kekecewaan akibat rendahnya mutu aplikasi tersebut. Harapan untuk memperoleh berbagai informasi mengenai profil demografi kota menjadi sirna tatkala melihat kualitas program aplikasi yang dihasilkan.  

Sudah waktunya Pemkot memandang informasi kependudukan sebagai salah satu item terpenting dalam perencanaan pembangunan kota. Semoga Perda Kependudukan ini kelak menjadi katalisator untuk merealisasikan 3 point penting di atas pada tahun 2009.

APBD Dapat Ditetapkan Tepat Waktu Jika …

Molornya penetapan APBD Kota Bandung tahun 2009 patut menjadi catatan kita bersama. Di satu sisi, kita perlu mengapresiasi semangat Pemkot untuk memenuhi alokasi minimal 20% APBD untuk pendanaan pendidikan di luar gaji guru PNS, dengan melakukan efisiensi yang tergolong luar biasa jika dibandingkan APBD tahun-tahun sebelumnya.

Di sisi lain, keterlambatan ini sebenarnya tidak perlu terjadi jika keberpihakan Pemkot terhadap urusan pendidikan dapat direncanakan lebih dini, minimal sejak perumusan Kebijakan Umum Anggaran (KUA) dan Prioritas & Plafon Anggaran (PPA). Namun yang terjadi, Nota Keuangan RAPBD 2009 yang disampaikan Walikota kepada DPRD tanggal 21 November 2008 pun belum menyiratkan niat ke arah alokasi 20% ini.

Tulisan ini tak bermaksud mengurangi apresiasi terhadap ketulusan hati berbagai pihak untuk membangun sektor pendidikan dan pelayanan dasar lainnya, melainkan semata-mata hendak memberi sumbangsih pemikiran tentang kiat sederhana untuk menyusun APBD pro-rakyat.

Kebutuhan riil mayoritas rakyat sudah jelas. Pencantuman pendidikan, kesehatan, lingkungan hidup, dan pekerjaan umum pada urutan nomor 1 s.d 4 dalam urusan wajib pemerintahan daerah, sesuai amanat PP 38/2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan, bukanlah sebuah kebetulan. Itulah gambaran sejati dari kebutuhan rakyat banyak. Jadi keberpihakan anggaran terhadap rakyat dapat diukur dari seberapa porsi anggaran yang dikucurkan untuk mendanai keempat urusan itu.

Cara pertama mengukur “ke-pro-rakyat-an” APBD adalah menghitung proporsi belanja modal publik terhadap total volume belanja daerah. Belanja modal publik yang “sejati” digunakan sbb.: (a) pengadaan tanah; (b) pembangunan sekolah, puskesmas/RS, kantor kecamatan/kelurahan, jalan, jembatan, irigasi, PJU, traffic light, rambu lalu lintas, taman kota; (c) pembelian kendaraan operasional dan alat berat; serta (d) pembelian peralatan sekolah/RS/puskesmas. Pembelian komputer, peralatan kantor, dan kendaraan dinas masih diperdebatkan kemanfaatannya buat rakyat.

Dalam struktur APBD 2003-2006, porsi belanja modal publik sangat kecil, yaitu kurang dari 8%. Kecilnya porsi belanja modal publik ini menjadi penyebab buruknya kualitas bangunan sekolah, puskesmas, jalan, drainase, dan sarana publik lainnya selama periode tersebut.

Peningkatan porsi belanja modal mulai tampak tahun 2007, yakni menjadi 14,94%: sebagian untuk pembebasan lahan di Gedebage, sebagian lagi untuk pembelian komputer, peralatan kantor, dan kendaraan dinas, karena mulai tahun 2007 pos belanja “kebutuhan pegawai” ini dimasukkan ke dalam belanja modal (sesuai Permendagri 13/2006). Sedangkan dalam APBD-P 2008, belanja modal dianggarkan Rp 434,6 miliar atau 19,23% dari total belanja.

Cara kedua adalah dengan mengamati peruntukan belanja hibah dan bantuan sosial (bansos). Tak semua belanja hibah dan bansos bersifat penghamburan dana. Semakin luas (terbuka) cakupan masyarakat yang dapat merasakan manfaatnya, semakin efektif alokasi belanja hibah/bansos tersebut. Contohnya hibah untuk beasiswa dan biaya berobat warga miskin, atau hibah untuk pembangunan gedung PMI dan pembelian peralatannya. Sedangkan hibah yang bersifat tertutup untuk kelompok tertentu sebenarnya kurang produktif.

Dana hibah sepatutnya dialokasikan untuk upaya-upaya yang secara langsung mendukung peningkatan Indeks Pembangunan Manusia (IPM), yaitu Usia Harapan Hidup, Angka Melek Huruf, Rata-rata Lama Sekolah, dan Standar Hidup Layak per kapita.

Cara ketiga adalah dengan menunjukkan keberpihakan APBD terhadap urusan wajib yang menjadi kewenangan Pemkot dibandingkan hal lain yang berada di luar kewenangannya. Dari RAPBD 2009 tampak bahwa beberapa urusan wajib, seperti Sosial, KB dan Keluarga Sejahtera, Kearsipan dan Perpustakaan, total anggaran programnya (belanja langsungnya) masih lebih kecil dibandingkan alokasi hibah untuk ornop tertentu.  

Semua argumen di atas sudah tertuang secara eksplisit dalam Permendagri 32/2008 tentang Pedoman Penyusunan APBD 2009, yang mengatur bahwa Pemda harus:

  1. Mengutamakan 3 prioritas pembangunan nasional 2009: (a) peningkatan pelayanan dasar; (b) pembangunan infrastruktur; (c) reformasi birokrasi.
  2. Mengefektifkan pemanfaatan penerimaan daerah dan mengutamakan program yang terkait dengan upaya pemberdayaan masyarakat, pertumbuhan ekonomi daerah, dan pembangunan infrastruktur dasar.
  3. Memfokuskan alokasi APBD untuk urusan yang menjadi kewenangannya dan membatasi penggunaan APBD untuk program/kegiatan di luar kewenangannya.
  4. Mengutamakan pencapaian hasil melalui program dan kegiatan (Belanja Langsung) daripada Belanja Tidak Langsung.

Jadi, tidak sulit sebenarnya untuk merancang APBD yang pro-rakyat.  Andaikata sejak penyusunan KUA dan PPAS pertengahan tahun 2008 kemarin, Pemkot telah mengarahkan dengan serius prioritas penganggarannya untuk menyelesaikan secara konkrit dan tuntas permasalahan di bidang pelayanan dasar kepada masyarakat, terutama pendidikan dan kesehatan, niscaya penetapan APBD 2009 dapat dilakukan tepat waktu. Namun, it’s better late than never.

Penegakan Perda Reklame Setengah Hati

Salah satu ciri pemerintahan yang efektif adalah komitmennya untuk memberlakukan dan kemampuannya untuk menegakkan semua aturan perundangan yang telah dibuatnya. Pemerintah yang kurang acuh dengan hal ini sejatinya tidak sedang memerintah (unruling government).

Terlepas dari silang pendapat tentang perlu tidaknya keberadaan kawasan bebas reklame di sebuah kota jasa seperti Bandung, kita telah memiliki sebuah produk hukum untuk mengatur penyelenggaraan reklame, yaitu Perda No. 02 Tahun 2007. Perlu diingat, proses pembuatan Perda ini menghabiskan dana APBD tak kurang dari Rp 1 miliar.

          Sebulan terakhir ini Pemkot telah melakukan penertiban terhadap reklame yang sudah habis masa ijinnya di kawasan bebas reklame Dago dan Pasteur. Meski patut diapresiasi, langkah ini lebih bersifat reaktif, bukan proaktif, karena dipicu oleh kritik anggota DPRD di media cetak. Memang jika menyimak pasal demi pasal Perda 02/2007, langkah Pemkot ini dapat disebut, mohon maaf, penegakan Perda “setengah hati”. Mengapa?

Pertama, Pasal 13 menyatakan setiap permohonan perpanjangan ijin penyelenggaraan reklame (IPR) harus diajukan kepada Walikota paling lambat 30 hari sebelum masa ijin berlaku habis. Pemkot wajib memiliki sistem database IPR, yang dapat menampilkan early warning untuk semua IPR yang akan habis masanya 60 hari ke depan, sehingga pemegang IPR dapat diingatkan untuk mengurus perpanjangan dalam waktu 30 hari yang tersisa. Jadi tak wajar jika ada dalih: “Kami akan evaluasi dulu ijin-ijin yang ada”. Proses evaluasi harus dilakukan tiap hari dengan bantuan teknologi demi kecepatan dan transparansi.

Kedua, Pasal 11 menyatakan setiap penyelenggara reklame wajib memuat jangka waktu berakhirnya IPR pada reklame terpasang. Hal ini akan memudahkan siapa saja untuk mengawasi semua reklame yang terpasang. Selama ini hanya reklame spanduk yang mencantumkan batas masa berlakunya. Masih terjadi saling lempar tanggung jawab antar SKPD terkait tentang siapa yang mesti menyediakan tanda batas waktu IPR tersebut.

Ketiga, Pasal 18 menyatakan seluruh biaya pembongkaran reklame dibebankan kepada pemohon IPR, yang disetorkan ke Kas Daerah bersamaan dengan pembayaran pajak reklame. Jadi tidak ada alasan Pemkot menunda pembongkaran konstruksi reklame karena alasan ketiadaan biaya, karena biaya untuk itu seharusnya sudah “dititipkan” di awal oleh pihak pemegang IPR.

Keempat, Pasal 2 dan 3 menyatakan pola penyebaran peletakan reklame dan perincian titik-titk reklame ditetapkan oleh Walikota dan dievaluasi sekurang-kurangnya 2 tahun sekali. Namun hingga kini tampaknya belum ada dokumen rencana resmi yang dikeluarkan Pemkot sehingga pembuatan titik reklame hanya mengikuti kehendak pihak pemohon IPR.

Kelima, Pasal 6 menyatakan pemanfaatan titik-titik reklame di kawasan selektif dan di kawasan umum dengan ukuran ³ 32 m2 dilaksanakan melalui pelelangan umum terbuka. Apakah selama ini telah dilakukan proses pelelangan dimaksud? Jika ya, seharusnya kontribusi penyelenggaraan reklame terhadap PAD kota dapat ditingkatkan secara signifikan.

Daftar ini bisa makin panjang kalau diteruskan dengan pelanggaran terhadap Perwal Penyelenggaraan Reklame, seperti penempelan reklame di pohon, tiang listrik/telepon, badan reklame yang masuk ke daerah milik jalan (damija), dst.

Mari kita ikuti kelanjutan dari langkah penertiban ini. Revisi Perwal Reklame No 470/2008 Pasal 10 menyatakan penempatan media reklame persil hoek pada ruas jalan kawasan selektif/kawasan umum yang berbatasan dengan kawasan bebas, dapat diberlakukan aturan kawasan selektif/kawasan umum. Siapa tahu, beberapa billboard yang telah ditertibkan di perempatan Pasteur-Suryasumantri, kemudian dapat dipergunakan lagi setelah digeser sedikit ke dalam persil hoek ruang pamer otomotif di kawasan itu, seperti halnya megatron Dago-Dipatiukur.

Juga upaya penertiban terhadap iklan sebuah operator seluler di beberapa tembok rumah sepanjang Pasteur tak berlangsung tuntas dan langgeng. Hanya sedikit tembok yang sempat terlabur oleh Satpol PP beberapa waktu lalu, dan hari ini terlihat tembok yang sama sudah kembali menayangkan iklan yang sama.

Masih ada beberapa Perda lagi yang penegakannya di lapangan amat lemah, seperti Perda K-3. Banyak pelanggaran di lapangan yang dibiarkan terjadi setiap hari, namun tak cukup ruang untuk membeberkannya saat ini.

Apa solusinya? Kejujuran pemerintahan kota. Jika memang ada bagian dalam Perda yang tidak implementatif atau kurang antisipatif, berbesar hatilah untuk segera merevisi, demi pulihnya martabat pemerintahan. Namun, jika memang SKPD teknis (termasuk Satpol PP) belum “mampu” menegakkan Perda, telitilah penyebab sesungguhnya: niat hati aparatur atau kapasitas kelembagaan. Jika masalahnya di niat hati, pilih dan angkatlah pimpinan SKPD yang visioner, berkarakter, dan taat aturan; namun jika masalahnya adalah kapasitas kelembagaan, lakukan terobosan dalam kebijakan SDM dan anggaran, agar SKPD dimaksud menjadi lebih mumpuni. Sekali lagi: kejujuran.

Struktur PNS Obesitas Tetapi Busung Lapar

Hari ini gelombang rekrutmen CPNS kembali menyeruak di ruang publik. Untuk Pemkot Bandung saja jumlah formasi baru tahun 2008 mencapai 998 orang, dengan formasi pelamar umum 378 (guru 255, tenaga kesehatan 95, tenaga teknis hanya 28) dan formasi tenaga honorer 620 orang. Apakah kita benar-benar membutuhkan CPNS baru sejumlah itu dengan komposisi kualifikasi seperti itu?

Tak banyak yang menyadari atau mengakui, bahwa struktur legiun aparatur Pemkot Bandung telah mengalami dua penyakit akut yang saling bertolak belakang: “obesitas” dan “busung lapar”. “Obesitas”, karena rasio jumlah PNS yang mencapai 24.300 orang berbanding jumlah penduduk kota sekitar 2,2 juta jiwa sudah melebihi rasio ideal 1:100 untuk pemerintahan yang tidak didukung oleh teknologi tinggi. “Busung lapar”, karena jumlah tenaga kesehatan, peneliti, perancang kota, analis sistem, pemrogram komputer, pengawas bidang sipil, arsiparis, pustakawan, dan tenaga teknis lainnya masih amat minim. Yang sudah terlampau banyak adalah guru (14 ribu PNS + 11 ribu honorer) dan “tukang”: “tukang ngetik, ngopi, ngerokok, dan ngobrol“.

“Obesitas aparatur” ini telah diperparah oleh keputusan pemerintah pusat untuk mengangkat 900.000-an tenaga honorer secara nasional menjadi CPNS dalam kurun waktu 2005-2009, sebuah kebijakan populis yang sejatinya memperburuk struktur dan kualitas birokrasi (gemuk tapi tak kompeten). Tanpa seleksi, semua tenaga honorer masuk ke dalam korps aparatur dengan sistem “urut kacang”. Lebih disayangkan lagi, penyusunan basis data “urut kacang” inipun kabarnya tak lepas dari praktek KKN pejabat.

Memang Pemkot Bandung telah melakukan “perampingan” struktur organisasi perangkat daerah (SOPD) per Januari 2008 berdasarkan PP 41/2007. Namun slogan “ramping struktur, kaya fungsi” belum cukup. Tubuh ramping belum tentu sehat, bisa saja ada penyakit laten, kelebihan kadar gula darah misalnya. Dalam tiap struktur baru Pemkot itu, masih terdapat kelebihan jumlah (karena yang dikurangi hanya “kotak” strukturnya, tapi jumlah PNS dalam tiap “kotak” tetap dibiarkan berlebih) dan kekurangan kualifikasi (karena formasi PNS dan CPNS baru tak sesuai dengan kebutuhan kualifikasi riil).

Ironisnya, kebutuhan Pemkot akan PNS berkompeten tak linier dengan minat para alumni PTN/PTS terbaik Bandung hari ini. Mereka lebih berminat melamar ke perusahaan multinasional atau ke luar negeri daripada menjadi PNS. Dua faktor paling dominan: remunerasi yang dianggap tak menjanjikan (kecuali menyambi sebagai praktisi KKN) dan lingkungan kerja yang kurang menantang. Keduanya memang masih menjadi “jati diri” dunia birokrasi.

Tingkat kesejahteraan PNS yang belum memadai merupakan keniscayaan mengingat jumlahnya yang raksasa dan kompetensi rata-rata yang rendah. Kenaikan gaji tahunan yang berpola “pukul-rata” hanya akan membuat peningkatan kinerja tetap menjadi “fatamorgana”. Pola pemberian tambahan penghasilan (TP-PNS) Pemkot Bandung yang bernuansa “tebar simpati dan belas kasihan” juga takkan berdampak banyak pada peningkatan kinerja.

Dalam RAPBD 2009, dari total belanja daerah sebesar Rp 2,32 triliun, telah terkuras lebih dari Rp 1,5 triliun untuk seluruh tetek-bengek belanja pegawai, baik dalam komponen belanja tidak langsung (gaji, tunjangan, tambahan penghasilan, askes) maupun belanja langsung (honorarium, lembur, diklat, makan minum, pakaian dinas, ATK dan perlengkapan, kendaraan dinas, perjalanan dinas). Sementara untuk belanja modal publik guna membiayai peningkatan infrastruktur pelayanan dasar hanya teralokasi Rp 450 miliar. Sebuah ketidakseimbangan yang berbahaya!

Apa dampaknya? Kuantitas dan kualitas fasilitas pelayanan dasar bagi masyarakat kota pasti menjadi korban. Lambatnya penuntasan perbaikan ruang kelas rusak, minimnya kualitas mebelair kelas dan perpustakaan sekolah, masih timpangnya kualitas bangunan, peralatan, dan pelayanan puskesmas di wilayah Bandung Barat dan Bandung Timur, buruknya sistem drainase kota, minimnya pemeliharaan taman-taman kota, padamnya beberapa PJU, adalah beberapa contoh konkrit.

Kesimpulan, struktur korps aparatur kita masih jauh dari sehat. Diperlukan keberanian dan upaya luar biasa untuk “merampingkan” sekaligus “menyehatkan” struktur aparatur Pemkot. Pun semua aparatur perlu mengevaluasi diri dan meningkatkan kinerja; jadilah problem-solver, bukan trouble-maker. Semoga kelak, Pemkot Bandung benar-benar ditulangpunggungi oleh legiun PNS yang ramping, terpilih, terdidik, terampil, terhormat, dan terpuji.

Benahi Perumusan Kebijakan Kota

Meski dalam kurun waktu 2004-2008, volume APBD Kota Bandung terus meningkat, hal tersebut tidak serta-merta berkorelasi positif terhadap keberhasilan pembangunan kota. Dibutuhkan lebih dari sekedar volume APBD yang tinggi untuk menyelenggarakan roda pemerintahan dan pembangunan secara berhasil guna. Ibarat tubuh tanpa nyawa adalah mati, volume APBD tanpa disertai hikmat memadai dalam perumusan kebijakan pembangunan yang tepat hanya akan berujung kepada anggaran belanja kesia-siaan.

 

Model Perumusan Kebijakan

Salah satu model hubungan antara proses perumusan kebijakan dengan tahap kajian/penelitian ilmiah adalah research-based policy-making. Sebuah kebijakan dirumuskan berdasarkan hasil kajian ilmiah yang matang oleh tim pakar yang berkompeten. Penetapan arah topik kajian didasarkan kepada rencana kebijakan yang akan diambil. Namun apabila kultur birokrasi atau political will belum mendukung, hasil kajian model ini acap dianggap “terlalu benar” sehingga menyulitkan, dan akan lebih aman untuk didiamkan saja dalam lemari arsip.

Ada tiga praktek perumusan kebijakan yang merupakan bentuk “perlawanan irasional” terhadap model ini. 

Pertama, sebuah kebijakan “ditetapkan” terlebih dahulu baru dilakukan kajian ilmiahnya (policy-based research-making). Akibatnya, hasil kajian cenderung subjektif, sarat nuansa “penyitiran” guna mendukung kebijakan yang terlanjur (ingin) diambil. Semua disesuaikan dengan “pesanan” atau “kehendak” pimpinan, sehingga dapat dijadikan tameng pembenaran diri di kemudian hari. Kontroversi tentang rencana pembangunan PLTSa mengingatkan kita akan praktek tipe pertama ini.

Kedua, antara perumusan kebijakan dan penetapan topik kajian nyaris tak berhubungan, atau kalaupun ada, rada dipaksakan (unrelated policy-making and research-setting). Apapun hasil kajian tidaklah penting. Yang terpenting adalah anggaran untuk kegiatan kajian itu terserap. Bappeda sebagai “mbah”-nya perencanaan kota menyimpan puluhan dokumen hasil kajian selama kurun waktu 2004-2008, namun amat sedikit yang termanfaatkan oleh dinas-dinas terkait.

Ketiga, kajian/penelitian dipersepsi sebagai pemborosan waktu yang tak perlu, atau bahkan, proses yang hampir selalu berbenturan dengan kepentingan politis (researchless policy-making). Perumusan kebijakan acap kali dipicu oleh ide sejurus, bisikan seseorang, kepentingan sesaat, ambisi sekelompok, atau keuntungan sepihak.

Kota Bandung, sebagai sebuah kota pendidikan tinggi terkemuka di Indonesia, selayaknya menjadi teladan dalam hal bagaimana sebuah proses perumusan kebijakan yang benar seharusnya dilakukan. Hampir seluruh disiplin ilmu ada di kota ini, mulai dari luar angkasa (astronomi) sampai dengan dasar bumi (geologi), sehingga untuk issue apapun, Pemkot dapat dengan cepat menggandeng pihak PT untuk kerjasama penelitian.

 

Contoh Kasus

Berikut ini akan didaftarkan secara singkat beberapa contoh kasus penetapan kebijakan kota yang tampaknya tidak didasari oleh proses kajian ilmiah yang berkualitas.

Pertama, kebijakan oportunis terkait pola Bangun-Guna-Serah (BGS) atau Build-Operate-Transfer (BOT) dalam kerjasama dengan pihak ketiga untuk revitalisasi beberapa pasar tradisional, yang bukannya mendatangkan keuntungan finansial dan sosial bagi Pemkot, malah justru menguras dana APBD miliaran rupiah untuk bantuan hibah bagi para pedagang lama dan meninggalkan masalah ketidaksepakatan harga kios yang berlarut-larut.

Kedua, kebijakan populis pemberian tambahan penghasilan (TP) bagi PNS Pemkot sejak tahun 2007 tanpa didahului kajian yang matang, sehingga untuk tahun 2008 saja harus disisihkan Rp 150 miliar tanpa adanya garansi peningkatan kinerja perorangan.

Ketiga, kebijakan hiperbolis penetapan target Laju Pertumbuhan Ekonomi (LPE) 11% pada tahun 2008 yang kemudian tak diikuti oleh program-program konkrit ke arah pencapaiannya.

Keempat, kebijakan kompromistis (KDB 80:20) dalam revitalisasi kawasan Punclut dengan merevisi Perda RTRW demi mulusnya upaya menggandeng pihak ketiga.

Contoh-contoh berikutnya dapat ditambahkan ke dalam daftar, seperti program  Bawaku Makmur, rencana penataan kawasan Babakan Siliwangi, dan rencana pembangunan SOR Gedebage yang anggarannya membengkak secara fantastis.

 

Solusi Konkrit

Keberadaan sebuah sistem perumusan kebijakan yang mumpuni merupakan hal yang mendesak dalam tubuh Pemkot, karena ada banyak hal yang sebenarnya perlu dikaji serius guna menelurkan kebijakan-kebijakan yang lebih tepat.

Pertama, Pemkot perlu merevitalisasi dan menguatkan fungsi litbang (R&D) secara internal, terutama SDM-nya (tenaga peneliti fungsional), yang saat ini jumlahnya kurang dari 10 orang dari antara 24 ribu PNS Pemkot.

Kedua, Pemkot perlu membangun kerjasama formal institusional yang jujur, tulus, berkualitas, dan berkesinambungan dengan pihak PT untuk menghasilkan berbagai terobosan jitu yang ilmiah dan sistemik dalam kebijakan pemerintahan dan pembangunan.

Ketiga, bubarkan struktur tim ahli/staf ahli yang tidak memberi manfaat apapun bagi kualitas policy-making dan hentikan semua kerjasama kajian yang tak bermutu dan hanya bertujuan untuk menyerap alokasi anggaran di berbagai SKPD teknis.

Akhirnya cepat atau lambat Pemkot akan mengakui, pertimbangan dan nasehat yang benar dari sumber yang layak dipercaya dan melalui proses yang dapat diandalkan adalah sangat penting untuk dapat merealisasikan sebuah visi kota yang mulia.

Solusi Menyikapi Defisit APBD Kota

Rancangan Kebijakan Umum Anggaran (KUA) APBD Kota Bandung tahun 2009 mencatat defisit sekitar Rp 300 miliar (pendapatan Rp 1,9 triliun; belanja Rp 2,2 triliun). Proyeksi pendapatan ini belum memperhitungkan: (a) Sisa Lebih Perhitungan Anggaran (SILPA) tahun 2008 akibat beberapa program/kegiatan yang tak dapat direalisasikan oleh SKPD selama 2008, serta (b) peningkatan besaran Dana Alokasi Umum (DAU) dari Pemerintah Pusat, paling tidak terkait penambahan belanja gaji pegawai untuk formasi PNS baru dan sharing dana pendidikan dari pemenuhan alokasi minimal 20% APBN untuk sektor pendidikan sejak tahun 2009.

Sedangkan proyeksi belanja masih dapat meningkat karena beberapa faktor: (a) bertambahnya kebutuhan dana untuk pembangunan SOR Gedebage, (b) pemberlakuan PP nomor 47 dan 48 tahun 2008 tentang Wajib Belajar dan Pembiayaan Pendidikan, yang mengharuskan Pemda menyediakan dana untuk penyelenggaraan pendidikan dasar secara gratis bagi seluruh warga usia belajar; (c) penerapan skema tahun jamak (multi-years) untuk perbaikan semua ruang kelas yang rusak dan perbaikan sistem drainase terpadu di seluruh wilayah Kota Bandung.

Sebenarnya, ada beberapa solusi jitu untuk mengeliminasi defisit anggaran, sekaligus meningkatkan nilai manfaat dari APBD yang tiap tahun volumenya meningkat cukup signifikan, namun efektivitas pembelanjaannya patut dipertanyakan.

Pertama, lakukan efisiensi dan pengetatan dalam pemberian alokasi belanja hibah dan belanja bantuan sosial, terutama kepada pihak-pihak yang telah menjadi langganan penerima bantuan. Jumlah alokasi kedua komponen belanja ini menunjukkan kecenderungan meningkat setiap tahunnya. Hal ini diperparah dengan “abu-abu”-nya regulasi yang diberikan dalam Permendagri Nomor 59 Tahun 2007 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, terutama untuk kedua pos belanja ini. Alasan Pemkot yang dalam berbagai kesempatan mengedepankan ketidakmampuan keuangan kota untuk melakukan beberapa hal penting, seperti perbaikan seluruh ruang kelas rusak, perbaikan drainase kota, pemeliharaan taman dan hutan kota, pembangunan balai latihan kerja (BLK), dsb., dipatahkan sendiri oleh kemampuan Pemkot yang makin tinggi setiap tahunnya dalam melakukan praktek “bagi-bagi uang” kepada “masyarakat”. Apabila langkah pemangkasan ini dilakukan secara berani dan objektif, dapat dihemat anggaran paling tidak Rp 50 miliar.

Kedua, tinjau ulang kebijakan pemberian Tambahan Penghasilan kepada PNS (TP-PNS) di lingkungan Pemkot Bandung, yang saat ini dilakukan secara massal tanpa kriteria, menjadi sesuai dengan aturan yang ada, yakni berdasarkan pertimbangan beban kerja, tempat bertugas, kondisi kerja, kelangkaan profesi, prestasi kerja, dan/atau pertimbangan obyektif lainnya. Tidak ada alasan yang rasional untuk memberikan TP kepada PNS yang berkinerja pas-pasan atau yang beban kerjanya biasa saja. Beban APBD 2008 sebesar Rp 150 miliar untuk pos ini dapat dikurangi paling tidak sepertiganya apabila kriteria diberlakukan, karena dari sekitar 24.000 PNS, mungkin lebih dari sepertiganya tidak memenuhi faktor-faktor di atas  yang harus diapresiasi secara khusus.

Ketiga, lakukan efisiensi ketat dalam belanja makan-minum (mamin), belanja alat tulis kantor (ATK) dan perlengkapan kantor, disertai penertiban terhadap praktek penggelembungan harga (mark-up), jika ada. Dari kedua pos belanja rutin ini saja, jika Walikota berani melakukan terobosan, dapat dihemat miliaran rupiah.

Keempat, genjot Pendapatan Asli Daerah (PAD) dengan segera membangun dan mengimplementasikan sistem penarikan pajak daerah berbasis teknologi informasi dan komunikasi (TIK), atau yang lazim disebut on-line system, terutama untuk komponen pajak hotel, restoran, hiburan, dan parkir. Meskipun resistansi terhadap pemberlakuan sistem ini mungkin tinggi, baik di kalangan aparat pemungut pajak, maupun para objek pajak, Pemkot perlu keukeuh dalam hal ini, karena pemanfaatan TIK niscaya akan “menutup liang-liang persembunyian tikus” selama ini. Kajian akademis untuk menghitung potensi PAD, yang telah dilakukan DPRD bekerjasama dengan perguruan tinggi, ternyata “tak berdaya” dalam mendongkrak target PAD, karena “ruang abu-abu” dalam sistem penetapan target pajak tetap tak tersingkapkan dengan tuntas.

Langkah-langkah di atas diyakini merupakan empat dari segelintir kebijakan yang dapat berdampak besar terhadap reformasi penyusunan APBD Kota Bandung. Saat ini merupakan momentum yang tepat bagi Walikota terpilih di awal periode pemerintahannya yang kedua untuk mengeluarkan beberapa “jurus pamungkas” dalam mengoptimalkan penggunaan anggaran yang ada demi menyelesaikan tujuh program prioritas kota, dan tidak sekedar melakoni fatsun “balas budi pasca pilkada” atau program “persiapan hari tua”.

Benarkah RTH Kota Bandung Sudah 8,76%?

“Sampai saat ini Ruang Terbuka Hijau Kota Bandung (RTHKB) baru 8,76%% dari total luas kota 16.729 hektar” (Kompas, 17/10/2008). Angka proporsi ini bersumber dari klaim Pemkot Bandung atas keberhasilannya menambah luas RTHKB selama kurun waktu 2003-2008. Ketika meresmikan salah satu taman kota eks-SPBU bulan Juni 2008, Walikota juga menyatakan bahwa sebelum beliau menjabat, RTHKB hanya 1,48%, namun berkat berbagai upaya yang telah dilakukan Pemkot, RTHKB saat ini telah bertambah cukup signifikan mencapai 8%. Angka ini pula yang disampaikan oleh Walikota kepada DPRD dalam Laporan Keterangan Pertanggungjawaban (LKPJ) Akhir Tahun Anggaran 2007 pada Maret 2008 dan LKPJ Akhir Masa Jabatan (AMJ) 2003-2008 pada Mei 2008. Klaim Walikota ini bersumber dari hasil perhitungan Dinas Pertamanan (Distam), salah satu SKPD yang bertanggung jawab atas pengelolaan dan pengembangan RTH publik.

Ada dua hal yang perlu diklarifikasi: pertama, benarkah proporsi RTHKB pada tahun 2003 hanya 1,48%?; kedua, benarkah saat ini proporsi RTHKB telah mencapai 8,76%? Artikel ini akan mengupas bagaimana cara Pemkot Bandung untuk menghasilkan angka proporsi RTH.

Kita ulas pertanyaan pertama. Luas Wilayah Kota Bandung (LWKB) adalah 16.729,65 ha. Dalam dokumen LKPJ AMJ, disebutkan bahwa pada akhir tahun 2003, luas RTHKB adalah 248,08 ha atau 1,48% dari LWKB, dimana hanya terdapat 1 hektar liputan pohon pada lahan kritis. Jumlah pohon yang sudah ditanam melalui gerakan penghijauan s.d. 2003 adalah 640.000 pohon, yang terdiri dari 339.200 pohon pelindung dan 300.800 pohon produktif. Tidak dijelaskan di atas lahan seperti apa pohon-pohon tersebut ditanam, apakah lahan kritis, taman kota, pemakaman, atau gabungan dari ketiganya.

Jika separuh saja dari jumlah pohon tersebut ditanam di atas lahan kritis, maka liputan pohon yang dihasilkan s.d. tahun 2003 dengan asumsi luas liputan tiap pohon = 25 m2 dan hanya 60% pohon yang ditanam yang dapat bertahan hidup (berdasarkan acuan Departemen Kehutanan) = 320.000 x 25 m2 x 60% : 10.000 m2/ha = 480 ha. Namun di atas disebutkan bahwa luas liputan pohon pada lahan kritis pada tahun 2003 hanya 1 ha. Artinya dari seluruh pohon yang ditanam s.d. 2003, yang tetap hidup kurang dari 1%. Jika data ini benar, maka dapat disimpulkan Walikota periode 1998-2003 gagal dalam melakukan pemulihan lahan kritis. Namun, apakah logis, penanaman 640.000 batang pohon (periode s.d. tahun 2003) hanya menghasilkan RTH sebesar 1%, sedangkan penanaman 450.000-an batang pohon (selama periode 2004-2008) dapat menghasilkan penambahan RTH sebesar 7,28%?

Kini, pertanyaan kedua. Kita awali dari data yang disajikan oleh Distam dalam dokumen LKPJ 2007. Disebutkan bahwa luas RTHKB telah meningkat dari 1.314,20 ha (7,86% dari LWKB) pada tahun 2006 menjadi 1.466,13 ha (8,76% dari LWKB) pada 2007, atau bertambah seluas 152 ha. Besarnya penambahan RTH dalam satu tahun ini merupakan capaian kinerja yang fantastis (too good to be true) untuk kota besar seperti Bandung, sehingga layak timbul keraguan terhadap keabsahan metode perhitungan yang digunakan.

Dalam pembahasan LKPJ 2007 di DPRD, Distam memberi penjelasan tambahan tertulis (versi I) bahwa porsi penambahan luas RTH terbesar pada 2007 berasal dari liputan pohon pelindung baru yang ditanam, yaitu sebesar ± 139 ha, berdasarkan rumus: 43.434 pohon yang ditanam x 32 m2 luas liputan/tutupan daun per pohon (dengan asumsi jarak tanam antar pohon 8 meter, jadi luas liputan per pohon = 0,5 x 8m x 8m = 32 m2). Tidak ada penjelasan darimana angka 43.434 berasal; mungkin ini adalah jumlah pohon yang ditanam di lahan kritis/baru, bukan penyulaman di lahan lama. Jumlah pohon yang ditanam selama 2007 dalam dokumen LKPJ 2007 adalah 85.715 pohon, terdiri atas 52.643 pohon dari dana APBD dan 33.072 pohon dari partisipasi masyarakat.

Dalam rekomendasinya terhadap Walikota, DPRD mempertanyakan keabsahan metode perhitungan yang digunakan Distam ini, karena:

  1. Pasal 1 UU 26/2007 tentang Penataan Ruang menyebutkan bahwa: “RTH adalah area memanjang/jalur dan/atau mengelompok, yang penggunaannya lebih bersifat terbuka, tempat tumbuh tanaman, baik yang tumbuh secara alamiah maupun yang sengaja ditanam.” Jadi luas RTH yang dihitung seharusnya adalah luas area riil yang termanfaatkan sebagai tempat tumbuh tanaman. Jika penanaman dilakukan di sepanjang berm jalan, misalnya, maka metode perhitungan yang logis untuk digunakan adalah menghitung luasan berm tersebut, bukan metode perkalian yang menggunakan luas liputan tiap pohon sebesar 32 m2/pohon, karena lebar lahan berm jalan umumnya kurang dari 8 meter.
  2. Rumus yang digunakan untuk menghitung luas liputan RTH per pohon didasarkan pada asumsi bahwa jarak tanam antar pohon adalah 8 meter, sementara kenyataannya tidak semua penanaman pohon di lahan baru menggunakan jarak tanam sedemikian (ada yang jarak tanamnya lebih kecil).
  3. Perhitungan yang dilakukan didasarkan pada asumsi bahwa semua pohon baru yang ditanam dapat tumbuh dengan baik, sementara kenyataannya tingkat keberhasilan penanaman pohon hanya sekitar 60%, baik karena faktor alam maupun faktor manusia (berdasarkan standar Departemen Kehutanan). Juga belum diperhitungkan pengurangan luas RTH akibat adanya pohon lama yang mati atau ditebang atau tumbang.
  4. Ukuran liputan daun pohon 32 m2 hanya tepat digunakan jika pohon tersebut sudah tumbuh cukup lama, sedangkan untuk pohon yang baru ditanam ukuran tersebut dirasakan menjadi tidak logis.

Untuk itu, DPRD telah meminta Distam untuk melakukan perhitungan ulang secara riil terhadap luas RTHKB tanpa melakukan generalisasi, baik terhadap jumlah pohon yang tumbuh (bukan jumlah pohon yang ditanam), maupun terhadap luas liputan/tutupan daun yang riil.

                Setelah melakukan koreksi, maka dalam pembahasan LKPJ AMJ pada Juni 2008, Distam memberi penjelasan tambahan tertulis (versi II) sbb. :

 

 

2003

2004

2005

2006

2007

Taman kota

115,34 ha

118,85 ha

118,85 ha

120,95 ha

129,45 ha

Kebun bibit

1,69 ha

1,69 ha

1,69 ha

1,69 ha

1,69 ha

Pemakaman

130,05 ha

132,70 ha

132,70 ha

141,06 ha

145,50 ha

Lahan kritis

1,00 ha

1,00 ha

901,69 ha

1.050,51 ha

1.189,50 ha

Luas RTH

248,08 ha

254,24 ha

1.154,93 ha

1.314,20 ha

1.466,13 ha

Proporsi RTH

1,48%

1,52%

6,90%

7,86%

8,76%

Total pohon yg ditanam oleh Pemkot

640.000 pohon (s.d. akhir tahun 2003)

105.000 pohon

105.916 (Pemkot) + 254.760 (masyarakat) = 360.676 pohon

154.593 pohon

85.715 pohon

Penyulaman lahan lama

 

100%

0%

44,35%

35,14%

Penanaman lahan baru

 

0%

100%

55,65%

64,86%

 

Distam melakukan beberapa koreksi terhadap perhitungan yang diberikan pada April 2008, sehingga formula perhitungannya menjadi sbb.:

  • Ekstensifikasi lahan (64,86%) melalui penanaman di lahan kritis sebanyak 55.597 pohon (bukan 43.434 pohon seperti jawaban Distam pada pembahasan LKPJ 2007), dengan menggunakan asumsi Departemen Kehutanan, yakni 1 ha = 400 pohon atau 1 pohon = 25 m2, dengan jarak tanam 5m x 5m (bukan 8m x 8m seperti jawaban Distam pada pembahasan LKPJ 2007). Jadi luas penghijauan = 55.597 pohon x 25 m2/pohon = 1.389.925 m2 = 138,99 ha. Namun ditambahkan oleh Distam bahwa dalam pelaksanaan di lapangan, kerapatan penanaman tidak mutlak berjarak 5m x 5m, tetapi ada yang lebih rapat karena ditanam di daerah kelerengan yang cukup curam, sehingga luas lahan yang ditanam menjadi 137,66 ha.
  • Intensifikasi lahan (35,14%) melalui penyulaman di jalur hijau jalan, taman kota dan jalur hijau sempadan Sungai Cikapundung sebanyak 30.118 pohon (tidak dimasukkan ke dalam penghitungan liputan pohon untuk potensi RTH lahan kritis).

Dalam penjelasan tertulis (versi II) tersebut, Distam juga melakukan modifikasi signifikan terhadap angka jumlah pohon yang ditanam selama 2005 (dalam LKPJ AMJ tercantum 105.916 pohon). Perubahannya adalah: “Jumlah pohon yang ditanam oleh Pemkot pada tahun 2005 sebanyak 105.916 pohon, sedangkan penghijauan yang belum diakomodir pada tahun 2004 yang berasal dari partisipasi masyarakat dan berbagai stakeholder sebanyak 254.760 pohon; jadi total pohon yang ditanam selama 2005 adalah 360.676 pohon, dan seluruhnya ditanam di lahan-lahan kritis di Kota Bandung (bukan penyulaman di lahan lama). Maka luas penghijauan yang dilakukan pada 2005: 360.676 pohon x 25 m2/pohon = 9.016.900 m2 = 901,69 ha.” Dengan perubahan ini, lonjakan proporsi RTH lahan kritis pada akhir 2005 menjadi “dapat dijelaskan.”

                Ada dua catatan penting terkait koreksi dari Distam di atas. Pertama, kita prihatin karena data dasar dan formula perhitungan yang telah digunakan untuk materi laporan dalam dokumen publik sekelas LKPJ Walikota ternyata belum melalui proses validasi dan verifikasi yang baik dan benar. Kedua, Distam ternyata tidak menggubris rekomendasi DPRD butir (c) dan (d) di atas terkait proporsi kegagalan penanaman pohon baru (sebesar 40% menurut standar Departemen Kehutanan) dan generalisasi liputan daun pohon yang baru ditanam. Jadi, klaim Pemkot atas keberhasilan penambahan RTHKB menjadi 8,76% layak untuk diragukan kebenarannya.

                Satu fakta lagi yang menambah alasan keraguan itu adalah data yang juga disajikan dalam dokumen LKPJ AMJ tentang pengurangan lahan kritis di Kota Bandung, yaitu bahwa telah dicapai pengurangan luas lahan kritis dari 350 ha pada tahun 2003 menjadi 55 ha pada 2007. Klaim bertambahnya luas RTH dari 248 ha pada tahun 2003 menjadi 1.466 ha pada 2007 (bertambah 1.218 ha) ternyata hanya diikuti oleh pengurangan lahan kritis sebesar 295 ha selama 4 tahun. Dengan kata lain, penambahan 923 ha RTH sisanya patut dipertanyakan sumber lahannya. Mungkinkah telah terjadi “double counting” dalam penanaman lahan kritis, dengan kata lain di atas lahan kritis yang sama telah dilakukan lebih dari satu kali penanaman selama 4 tahun itu?

                Dengan uraian di atas, kita masih berharap bahwa klaim Pemkot tentang bertambahnya luas RTH selama periode 2004-2008 tetap benar, sehingga akan berdampak positif pada kualitas hidup seluruh warga Kota Bandung. Namun, jika diakui ada kekeliruan dalam metode perhitungan, Pemkot perlu merumuskan metode yang lebih tepat, karena proporsi RTH yang benar sangat dibutuhkan sebagai acuan awal untuk menyusun program peningkatan RTH yang tepat untuk mencapai proporsi RTH publik sebesar 20% sesuai amanat UU 26/2007. Dan yang tidak kalah penting, Walikota perlu memastikan bahwa para Kepala SKPD selalu memberikan laporan kinerja yang benar-benar dapat dipertanggungjawabkan dan “bermartabat” secara ilmiah, bukan yang “ABS”.